Wenn die Politik auf die Melkkuh Nationalbank schielt

Der Blick zurück zeigt, dass die Schweizerische Nationalbank (SNB) immer dann ins Visier der Politik geriet, wenn die Finanzen knapp wurden. Das war schon 1992 so, als erstmals Geld der Notenbank an Bund (200 Millionen) und Kantone (400 Millionen) floss. Bevor die «Büchse der Pandora» geöffnet wurde, hatte der Bundesrat ein Sparpaket zur Sanierung der Bundesfinanzen geschnürt.

Ironie der Geschichte: In den vorangegangenen Jahrzehnten waren es ausgerechnet zwei SP-Finanzminister gewesen, die der Versuchung widerstanden, in die Schatulle der Nationalbank zu greifen. 1982 hatte der damalige SNB-Präsident Fritz Leutwiler die Diskussion mit der Bemerkung losgetreten, bei anhaltend guter Ertragsentwicklung der Nationalbank werde sich früher oder später das Problem der Gewinnverteilung stellen. Finanzminister Willi Ritschard wollte die Gewinne als Reserve zurückbehalten für den Fall, dass die Folgen der lateinamerikanischen Schuldenkrise auch die Schweiz erfassen sollten. Ritschard-Nachfolger Otto Stich setzte den Nationalbankgewinn dann in einem Poker mit den Kantonen um die Treibstoffzollbeiträge ein, bevor er 1992 der ersten Ausschüttung zustimmte.

Seither einigten sich Bund und SNB mehrmals auf eine Aufstockung der Ausschüttungen, zuletzt für die Geschäftsjahre 2020 bis 2025. Unter dem Vorbehalt ausreichender Rückstellungen konnten demnach maximal sechs Milliarden Franken pro Jahr an Bund und Kantone überwiesen werden. Wie die SNB am Freitag mitteilte, erhalten Bund und Kantone 4 Milliarden Franken – das Geld geht zu einem Drittel an den Bund und zu zwei Dritteln an die Kantone.

Wegen hoher Verluste blieben Bund und Kantone 2022 und 2023 jedoch auf dem Trockenen. Eine zentrale Stellschraube für die Ermittlung des ausschüttbaren Gewinns ist die Dotierung der Rückstellungen. Sie müssen es laut Gesetz erlauben, die Währungsreserven auf der geld- und währungspolitisch erforderlichen Höhe zu halten. Wobei sich die SNB an der Entwicklung der schweizerischen Volkswirtschaft orientieren muss.

Nationalbank kann Ausschüttung mit den Reserven frisieren

Diese Regelung eröffnet der Nationalbank einen gewissen Spielraum. Bis zur Finanzkrise von 2008 entsprach die jährliche Zuweisung zu den Rückstellungen dem durchschnittlichen nominalen BIP-Wachstum der vorangegangenen fünf Jahre. Seither erhöhte die SNB die Zuweisung mehrmals, um der ausgeweiteten Bilanz und den damit verbundenen Verlustrisiken Rechnung zu tragen. Seit dem Geschäftsjahr 2020 gilt eine Mindestzuweisung von zehn Prozent des Vorjahresbestandes. Dies entsprach einer absoluten Zunahme um rund 11,6 Milliarden für das Geschäftsjahr 2024.

Zur Frage der Rückstellungen, beziehungsweise zum Umstand, dass deren Höhe nicht genau festgelegt ist, nahm der Bundesrat im vergangenen November in einer bisher kaum beachteten Antwort auf eine Anfrage von Nationalrat Felix Wettstein (Grüne/SO) Stellung. Die Regierung räumte ein, dass die Ausschüttungsreserve – ein Pufferkonto, mit dem die jährlichen Ausschüttungen an Bund und Kantone geglättet werden sollen – stark schwankte, mit einer Spanne von plus 100 bis minus 50 Milliarden Franken. Für Bund und Kantone sei die Planbarkeit der Ausschüttungen deshalb herausfordernd gewesen.

Deshalb solle dem Ziel der Verstetigung in der neuen Ausschüttungsvereinbarung zwischen dem Eidgenössischen Finanzdepartement und der Nationalbank höhere Priorität eingeräumt werden, erklärte der Bundesrat, und weiter: «Dies unter anderem vor dem Hintergrund, dass die SNB-Ergebnisse auch in den kommenden Jahren angesichts der grossen Bilanz und volatiler globaler Finanzmärkte erheblichen Schwankungen unterliegen könnten.» Im Zuge der Ausarbeitung der neuen Vereinbarung soll zusammen mit der SNB geprüft werden, welche Möglichkeiten für eine bessere Prognostizierbarkeit der Ausschüttungen und eine bessere Verstetigung bestehen. Ob eine Präzisierung mit dem Ziel einer besseren Verstetigung auf Gesetzesstufe geeignet oder notwendig wäre, werde sich anschliessend zeigen.

Für Nationalbank hat ein ausreichendes Eigenkapital «klar Vorrang»

Diese Absichten des Bundesrats kommen insofern überraschend, als bisher davon ausgegangen wurde, dass die geltende Vereinbarung um weitere fünf Jahre verlängert werden dürfte. Was hält die Nationalbank von den Plänen des Bundesrats? Man bittet um Verständnis, «dass wir uns zu den bevorstehenden Verhandlungen nicht äussern», heisst es auf Anfrage von Tippinpoint. Das Ziel einer mittelfristigen Verstetigung der Ausschüttungen sei im Gesetz festgelegt und werde von Bund und SNB bei den Verhandlungen der Gewinnausschüttungsvereinbarung wie in der Vergangenheit berücksichtigt. Der Aufbau von genügendem Eigenkapital im Verhältnis zu den Bilanzrisiken hat aber «klar Vorrang» vor den Ausschüttungen, bekräftigte die SNB.

Angesichts der klammen Finanzen bei Bund und Kantonen sowie hoher wirtschaftlicher und politischer Risiken ist absehbar, dass Hilfe von der Nationalbank bald wieder auf die politische Agenda rückt. Bleibt die Frage, was die Kantone wollen, denen das Noteninstitut mehrheitlich gehört. Die aber an der Aushandlung der Gewinnausschüttungsvereinbarung nicht beteiligt sind, sondern lediglich vorab von Bund und SNB informiert werden. «Der Prozess für die Erneuerung der Vereinbarung funktioniert gut», erklärte Ernst Stocker, Zürcher Regierungsrat und Präsident der Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren (FDK), auf Anfrage von Tippinpoint. Stocker sieht keinen gesetzgeberischen Handlungsbedarf. Die geltende Vereinbarung habe trotz der ausgebliebenen Ausschüttung in den Jahren 2022 und 2023 eine durchschnittliche Ausschüttung an die Kantone von rund zwei Milliarden Franken pro Jahr ermöglicht.

Angst der Kantone vor der Politisierung

«Unter diesem Gesichtspunkt hat sich die bestehende Vereinbarung bewährt und sollte als Diskussionsgrundlage für die nächste Vereinbarung dienen», sagte der FDK-Präsident und wies darauf hin, dass die geltende Lösung auch eine zu starke Politisierung der Gewinnausschüttung verhindert habe. Apropos Politisierung: Schon Fritz Leutwiler hatte seine da und dort kritisierte Avance zur Ausschüttung von Notenbankgewinnen damit begründet, es sei besser, selber einen massvollen und geldpolitisch verantwortbaren Schritt zu tun, als unter politischem Druck die Schleusen öffnen zu müssen. Oder ist die Bescheidenheit der Kantone ein Hinweis darauf, dass sie befürchten, am Ende zu den Verlierern zu gehören, wenn die Debatte über die Verwendung der Notenbankgewinne neu lanciert wird?

Erste Vereinbarung in der Ära Schlegel

Eine Ungewissheit über den Ausgang der Verhandlungen für die neue Gewinnausschüttungsvereinbarung besteht insofern, als seitens der Nationalbank ein im Vergleich zu 2020 komplett erneuertes Team beteiligt ist. Bestehend aus Präsident Martin Schlegel sowie den beiden Direktoriumsmitgliedern Antoine Martin und Petra Tschudin. Vorbehalte zur geltenden Regelung kommen schliesslich aus der Wissenschaft. Das sogenannte «SNB Observatory», bestehend aus drei Ökonomieprofessoren, forderte im vergangenen Februar, anstatt wie bisher eine Ausschüttungsregel für Gewinne zu vereinbaren, sollten sich SNB und EFD auf ein Eigenmittelziel einigen. Und auf einen Plan, wie ein allfälliger Überschuss im Laufe der Zeit verteilt werden könnte. Eine solche Reform würde die geldpolitische Unabhängigkeit der SNB nicht beeinträchtigen.